То особое место, которое образование занимает в современной экономической и социальной политике Российской Федерации, предопределяет значение четкого и эффективного нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

    Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством нужно понимать комплексную отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса. [1] Все эти нормы и институты, поскольку направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере – сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют отрасль законодательства об образовании как систему.

     Существующая в настоящий момент система нормативных актов, которыми регулируются отношения в области образования, включает «внутренние», т. е. внутригосударственные, российские нормативные правовые акты, и «внешние», т. е. международно-правовые акты [2].

    

     2. Право на образование в международно - правовых документах.

 

      Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ [3] общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право вой защиты.

     Необходимо отметить, что международно-правовые нормы играют все возрастающую роль в механизме правового регулирования образовательных отношений в условиях развития интеграционных процессов в этой сфере.

      В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями - Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.

     Ведущее место среди них занимает, безусловно, Всеобщая декларация прав человека. Согласно ст. 26 Декларации [4], образование призвано способствовать полному развитию человеческой личности; воспитывать у обучающихся глубокое уважение к правам человека и основным свободам; содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами; содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

     Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [5], принятый 16 декабря 1966 г., придавая также основополагающее значение праву личности на образование, впервые уравнивает это право и другие экономические, социальные и культурные права с политическими и гражданскими.

     Все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, закрепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регулирующие образовательные отношения в какой-либо отдельной, относительно самостоятельной сфере образования, а также закрепляют действенные механизмы, призванные обеспечить реализацию этих положений в конкретных отношениях.

     Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования [6], принятая ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г., дает развернутое определение понятия «дискриминация» в области образования и предписывает ряд конкретных мер, которые должны реализовать государства - сторонники этой Конвенции для ликвидации любых проявлений дискриминации в образовании и для осуществления действительного равноправия участников образовательных отношений.

     Особую значимость имеют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод [7] (Рим, 1950 г.), закрепляющие конкретный механизм защиты прав человека от посягательств любых лиц, а также и государства, путем обращения в специально созданные международные организации: Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека (ст.19 Конвенции, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции).

     Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней, разработанные ЮНЕСКО для различных регионов мира, формируют глобальную международно-правовую основу для многосторонних и двухсторонних взаимодействий.

    

     3. Федеральное образовательное законодательство.

 

      Говоря о внутригосударственном законодательстве РФ, закрепляющем и конкретизирующем право человека и гражданина на образование, необходимо отметить, что, по мнению Д.А. Ягофарова, образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления [8].

     Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования: 1) отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом); 2) отношения между образовательными учреждениями и обучающимися; 3) отношения между родителями и их детьми по обучению и воспитанию; 4) отношения, складывающиеся между образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста; 5) отношения, складывающиеся между органами управления образованием и образова­тельными учреждениями; 6) отношения между органами местного самоуправления и органами управления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей; 7) отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

     Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым относится Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (Национальная доктрина образования в Российской Федерации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты – Закон РФ «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).

    Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации [9] федеральная правовая система включает Конститу­цию, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы, иные нормативные акты палат Фе­дерального Собрания, указы Президента, поста­новления Правительства, акты органов исполни­тельной власти.

     Закон Российской Федерации «Об образовании» направлен на урегулирование системы общественных отношений, складывающихся в образовании. В нем регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации: общие нормы и принципы, действующие в сфере образования, государственные гарантии прав граждан на образование, формы получение образования, их виды и ступени образования и др. Также уделено внимание социальным гарантиям реализации прав граждан на образование. Закрепляются права обучающихся и воспитанников, права и обязанности родителей, работников образовательных учреждений. Наконец, регулируются отношения в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества образовательных учреждений, что также значимо в контексте присоединения России к Болонской декларации о высшем образовании [10].

     По нашему мнению, одна из наиболее значимых особенностей Закона РФ «Об образовании» [11] состоит в том, что в нём, в ст. 4, четко определены и сформулированы главные задачи образовательного законодательства. Это: 1) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; 2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование; 3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. 4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

     Названным законом также определяются вопросы языковой политики в сфере образования (ст.6), политики в сфере формирования государственных образовательных стандартов, включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения (ст.7); структура системы образования (ст.8) и др.

     Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» относится, с одной стороны, наряду с Законом РФ «Об образовании», к числу базовых образовательных законов, с другой стороны, это первый профильный законодательный акт. По своей структуре он состоит из семи глав, охватывающих собой 34 статьи, которые определяют систему высшего и послевузовского профессионального образования, круг субъектов учебной и научной деятельности в данной системе, их права и обязанности, управление данной системой, ее экономика и международная деятельность вузов.

      Как отмечают ряд исследователей [12], кроме базовых законов, можно также выделить:

- профильные, «сегментарные», т.е. регулирующие отдельные стороны функционирования системы образования (Федеральный закон от 10.04.2000 №51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» и др.). Несмотря на всю важность таких законов, они все же не имеют системообразующего статуса.

- непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования; эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в образовательной сфере. (примером таких законов являются Закон Российской Федерации от 25.10.1991 №1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.09.1997 №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.)

     Как отмечает В.М. Сырых [13], подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

Указы Президента РФ, среди которых можно выделить две основные группы: а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (к примеру, указ Президента РФ от 24.12.1996 №1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др.) и б) указы, содержащие отдельные положения, касающиеся проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в указе Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

Постановления Правительства РФ, посвященные регулированию образования (например, постановления от 05.07.2001 №505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18.10.2000 №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 05.04.2001 №264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»), либо содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (постановление Правительства РФ от 13.09.1994 №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования. Этот исключительно многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов может быть сгруппирован следующим образом:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (приказ Минобразования России от 25.03.2003 №1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования» и т.д.);

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (совместный приказ Минюста России №31 и Минобразования России №31 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах") и б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах» и др.).

    

   4. Региональное и местное законодательство об образовании.

 

     Особое место в механизме правового регулирования в сфере образования занимает региональное и местное законодательство. Региональный уровень законодательства об образовании (законодательство субъектов РФ) также, как федеральный, характеризуется множественностью и разнообразием видов законодательных и подзаконных актов. [14]

     Систему законодательства каждого субъекта Российской Федерации образуют:

1) Конституция (Устав) субъекта РФ;

2) Договоры и соглашения субъекта РФ;

3) Региональные законы, региональные кодексы;

4) Постановления законодательных органов;

5) Постановления (указы) руководителей администрации субъекта РФ (губернатора);

6) Постановления Правительства субъекта РФ.

     Конституции и Уставы субъектов РФ являются главными источниками права, определяющими образовательную политику на региональном уровне.

     В соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» [15] субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений.

     Обобщение законодательного и иного нормативно-правового материала дает возможность выделить следующие виды законов и иных нормативно-правовых актов органов управления субъектов Российской Федерации в области образования и смежных областях по предмету регулирования.

     К первой группе следует отнести так называемые общие законы субъектов Российской Федерации об образовании, в основу которых положен Закон РФ "Об образовании". Практически все республики, входящие в состав Российской Федерации, разработали на основе федерального закона и приняли свои законы, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования федерального закона. Единая правовая основа этих законов объясняет и практическое единообразие в их названии - законы "Об образовании".

     Вторую группу образуют законы и иные нормативно-правовые акты, принятые на уровне субъектов Российской федерации в развитие общего закона. В них в качестве самостоятельного предмета регулирования взят тот или иной круг вопросов, регулирование которых на федеральном уровне недостаточно, по мнению законодателя субъекта Российской Федерации, для успешного осуществления образовательной деятельности.

    Третья группа - "экономические законы". Эту группу образуют законы, в которых предметом регулирования являются вопросы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Российской Федерации.

    Четвертая группа - достаточно широкий круг законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливается специальное правовое регулирование трудовых, социальных и иных отношений работников образовательных учреждений.

    К пятой группе можно отнести законы и правовые акты по вопросам правового и социального статуса детей и подростков, установления законодательных мер помощи отдельным категориям учащихся и студентов, а также вопросам социальной и трудовой адаптации выпускников образовательных учреждений.   

   Шестая группа законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации включает акты, регулирующие деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной. Такие виды деятельности, как научная, культурно-просветительная и некоторые другие, всегда сопутствовали образовательной.

    Седьмая группа - это законы и иные нормативные акты по другим вопросам обеспечения образовательного процесса и смежных с ним отношений. Муниципальные правовые акты принимаются в рамках компетенции в области образования, установленной: 1) ст. 31 Закона РФ «Об образовании» [16]; п. 11 ст. 15, п. 13 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [17]; 2) в соответствии и во исполнение федерального законодательства; 3) в порядке делегирования полномочий от субъектов РФ, обеспеченных субвенциями из бюджета соответствующего субъекта РФ.

     Таким образом, подводя краткий итог, необходимо отметить, что на сегодняшний день система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование.

     Что касается системы федерального законодательства об образовании, то оно состоит из правовых актов, в основном подзаконных, объединенных вокруг двух базовых законодательных актов. На региональном уровне удельный вес законодательных норм об образовании также невелик по сравнению с нормами подзаконных актов. По мнению ряда исследователей [18], в настоящее время ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате чего и преобладает «подзаконное» регулирование.

      Можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. По мнению автора данной работы, этой системе свойственны, в первую очередь, пробельность и фрагментарность, а также громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров. Кроме того, современная законодательная система российского образования содержит ряд норм, носящих чисто декларативный характер и вызывающих определенные трудности в правоприменительной практике. На основании этого В.В. Спасская справедливо утверждает, что «в настоящее время полноценная реализация права граждан на образование в России, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ и п.1 ст.5 Закона РФ "Об образовании”, не обеспечена, хотя юридических ограничений этого права не существует» [19].

      Необходимо отметить, что в силу вышесказанного, сегодня назрела необходимость совершенствования системы законодательства об образовании. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирование собственно образовательных правоотношений, сокращение объема ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании, устранение пробельности и противоречивости соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, автор данной работы считает, что на сегодняшний день необходимо перейти к серьезной, системной разработке единого законодательного акта, интегрирующего в себе регулирование общественных отношений всех уровней образование. Такой нормативный акт можно представить как в виде федерального закона, так и в виде Кодекса Российской Федерации об образовании.

      Указанный федеральный закон (или кодекс), по нашему мнению, будет призван возглавить систему законодательства об образовании, объединить и систематизировать юридические нормы разных отраслей права, не вступая в противоречие с идеологией и концепциями таких федеральных законодательных актов как Бюджетный, Налоговый, Трудовой, Гражданский кодексы, создать правовые условия для решения перспективных задач, стоящих перед системой образования на современном этапе.

 

[1] Ягофаров Д.А. Нормативно-правовое обеспечение образования: правовое регулирование системы образования: Учебное пособие. - М.: ВЛАДОС – Пресс, 2008. – с. 235
[2] Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. - М., 2001.- С.5-19.
[3] Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета, № 7, от 21.01.2009.
[4] Всеобщая Декларация прав человека. (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета от 05.04.1995.
[5] Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1994. – № 12.
[6] Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14.12.1960 // Права человека. Сборник универсальных и региональных международных документов. Сост. Л. Н. Шестаков — М.: изд-во МГУ, 2006 — 300 с..
[7] Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Права человека. Сборник универсальных и региональных международных документов. Сост. Л. Н. Шестаков — М.: изд-во МГУ, 2006 — 300 с.
[8] Ягофаров Д.А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект) // Право и образование, 2006. – № 4.
[9] Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета, № 7, от 21.01.2009.
[10] Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. – М.: Изд-во НОРМА, 2001 – 455 с.
[11] Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 03.12.2011). – М.: ТК Велби, 2011.
[12] Буслов Е.В., Волохова Е.Д., Ермошин Г.Т. и др. Обзор и анализ законодательства в области образования в Российской федерации: Аналитический отчет. - Уфа: Восточный университет, 1999. - 36 с.
[13] Сырых В.М. Правовое регулирование образовательной деятельности: Учебное пособие. – М.: АТиСО 2010. – 354 с.
[14] Матюшева Т.Н. Региональное законодательство об образовании: тенденции развития // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 2–3 марта 2006 г.). – Саранск, 2006. – с.240.
[15] Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 03.12.2011). – М.: ТК Велби, 2011.
[16] Там же.
[17] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "СЗ РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
[18] См. Буслов Е.В., Волохова Е.Д., Ермошин Г.Т. и др. Обзор и анализ законодательства в области образования в Российской федерации: Аналитический отчет. - Уфа: Восточный университет, 2009. - 136 с.
[19] Спасская В.В. Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования // Статьи и материалы выступлений участников Всероссийской конференции г. Екатеринбург,.22—23 ноября 2005 г.)/ Отв. ред. А.А. Воронина. Екатеринбург, 2006. с. 3-10