Как известно, образование находится в центре первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависят будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе.

    С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в «связке» с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

     По нашему мнению, в современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу, тщательное законодательное регулирование отношений в области образования.

     В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов – Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», – действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться, по существу, несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в «советский» период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ [1]). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники - системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов.

      На основании сказанного, в качестве основных направлений совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации можно назвать:

1) приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;

2) устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);

3) приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

4) совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.

   

 

      Что касается приведения законодательства Российской Федерации в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации, то необходимо отметить следующее.

      Как известно, статья 15 Конституции РФ [2] односложно решает вопрос о соотношении внутреннего законодательства и международного права. Однако до сих пор сохраняется большое число несостыковок и коллизий между федеральным законодательством об образовании и отдельными положениями международно-правовых актов.

     Явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». [3]

     Таким образом, в законе ничего не сказано о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации законодатель упоминает лишь в п. 1 ст. 57 указанного Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования: «Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора». [4]

    Такая интерпретация положения ст. 15 Конституции РФ существенно искажает и деформирует смысл конституционной нормы. По смыслу норм, содержащихся в ст. 3 и ст. 57 Закона РФ «Об образовании», получается, что международные договоры Российской Федерации заключаются только для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации. Такой подход законодателя не просто неточен, он может подвести участника правоотношений в сфере образования к ошибочному выводу о непрямом характере действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. А ведь Конституция РФ в ст. 15 недвусмысленно определяет эти источники международного права как составную часть правовой системы Российской Федерации.

     Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». [5] В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим этим законом, так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом в статье не содержится даже упоминания о международных интеграционных процессах, охвативших высшее образование в рамках Болонского процесса, сотрудничества в области образования государств ЕврАзЭС и т.д. Такая формулировка не только не отражает концептуальные изменения в механизме правового регулирования высшего образования в Российской Федерации, но и существенно деформирует правовой статус участников образовательных правоотношений, ориентируя их на внутригосударственное право, не знающее многих правовых норм, включенных в источники международного права.

     Сложившуюся ситуацию не может поправить упоминание в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о том, что в случае несоответствия норм, содержащихся в законе, нормам международного договора должны применяться правила международных договоров. Положение п. 2 ст. 1 касается исключительно случаев коллизии нормы внутригосударственного права и международно-правовой нормы. Однако оно не затрагивает ситуацию, когда акты Российской Федерации не содержат правовых норм, имеющихся в источниках международного права.

      Необходимо отметить, что такие проблемы возникают не только в отношении двух основных источниках образовательного права Российской Федерации – Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовского профессионального образования», – но и в отношении некоторых «непрофильных» законов, регулирующих отношения в области образования. Например, в ст. 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [6] закреплены основы механизма защиты прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, содержится некорректная формулировка, ограничивающая права и льготы, предоставляемые ребенку, только теми правами и льготами, которые предусмотрены непосредственно законодательством Российской Федерации. Однако международно-правовой стандарт по этому вопросу – Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. [7] – предусматривает наделение ребенка более существенным объемом прав и гарантий. В ней, например, содержится норма о праве ребенка на защиту от экономической эксплуатации, от выполнения любой работы, которая может представлять опасность для его здоровья. При этом упомянутая норма не перенесена в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Очевидно, что в данном случае перечень прав и льгот ребенка, перечисленных в п. 2 ст. 11 Федерального закона, необходимо дополнить соответствующей нормой; кроме того, этот перечень следовало бы оставить открытым, установив в качестве ориентира для соответствия Конвенцию о правах ребенка и иные акты международного права по данному вопросу, а не национальное законодательство Российской Федерации.

      Кроме того, действующее российское законодательство практически полностью игнорирует требования отдельных международно-правовых актов об использовании консультативных процедур с участием педагогической общественности и ее организаций при принятии ряда важных решений, например об оплате труда учителей и преподавателей вузов, об установлении пределов учебной нагрузки педагогических работников и т.д.

      Для придания отдельным правовым решениям большей степени легитимности обычно идут по пути подключения к формированию проекта такого решения максимально широкого круга заинтересованных лиц. Для этого используются различного рода консультативные и совещательные процедуры. Однако действующее законодательство Российской Федерации в области образования не содержит норм, предусматривающих не то что необходимость использования таких процедур, но и саму возможность их применения.

     Так, в ст. 116 Рекомендации ЮНЕСКО «О положении учителей» закреплено: «Заработная плата учителей должна устанавливаться в соответствии со шкалой окладов, разработанной по согласованию с учительскими организациями». [8]

     Между тем законодательство Российской Федерации (Закон РФ «Об образовании» [9]) относит вопросы оплаты труда учителей к компетенции Правительства РФ и не предусматривает участие в решении данных вопросов общественных педагогических организаций. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов или видов, утверждаемым Правительством РФ (ч. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»).

    

    3. Устранение противоречий и коллизий в образовательном законодательстве РФ.

 

    В качестве ещё одного из направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования следует упомянуть устранение так называемых скрытых коллизий, т.е. коллизий, возникающих из-за различий в понимании нормативного предписания, порой вкладывающего разный смысл в одно и то же понятие. Для сведения до минимума возникновения скрытых коллизий в законодательные акты обычно включаются статьи, содержащие нормы-дефиниции, закладывающие основы понятийного (категориального) аппарата данного законодательного акта или целой отрасли законодательства. Ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статей, закрепляющих и уточняющих законодательную терминологию образовательного права, не содержится. [10]

      Отсутствие четкого понятийного аппарата образовательного законодательства снижает эффективность правового регулирования и в ряде случаев может привести к известной двусмысленности. Так, А.Н. Ежов [11] отмечает, что законодательство оперирует терминами «муниципальное учебное заведение» и «негосударственное учебное заведение». Руководствуясь смыслом соответствующих положений законодательства можно заключить, что под «негосударственным образовательным учреждением» законодатель понимает частное образовательное учреждение. Однако формально упомянутые понятия соотносятся иначе: муниципальное образовательное учреждение, имея публично-правовую природу, является разновидностью негосударственных образовательных учреждений.

       Ещё одним важным направлением совершенствования законодательства об образовании в РФ является устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства.

      Как отмечает ряд исследователей [12], комплексный характер образовательного права приводит к тому, что в правоприменительной практике столкновение норм законодательства в области образования становится обычной ситуацией.

      Так, по мнению Н.Н. Бажанова, [13] очень часто законодатель, внося изменения или дополнения в отрасли, смежные с образовательным правом, забывает их «продублировать» в актах образовательного законодательства. Или, наоборот, изменения, вносимые в акты образовательного законодательства и касающиеся правового регулирования управленческих (административных), гражданских, трудовых отношений в сфере образования, могут остаться «неучтенными» в профильных для них актах административного, гражданского и трудового законодательства.

       В юридико-техническом отношении сопряжение законодательства «смежных» отраслей и соответствующих положений актов законодательства об образовании возможно либо в форме принятия федерального закона о внесении изменений и дополнений в «непрофильный» законодательный акт, в переходных или заключительных статьях которого перечисляются нормы акта законодательства об образовании, в которые параллельно вносятся аналогичные изменения и дополнения, либо в форме принятия самостоятельного закона, предметом которого становятся коррективы, вносимые в текст законов об образовании вследствие изменений «непрофильных» законов. Такой вариант может быть использован, например, если принимается новый «непрофильный» закон, затрагивающий важнейшие стороны образовательного процесса в Российской Федерации.

     

     4. Систематизация образовательного законодательства РФ.

 

      Необходимо отметить также, что одним из важнейших направлений совершенствования образовательного законодательства России на современном этапе является его упорядочение и систематизация.

      Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет, прежде всего, о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники. [14]

     Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

       В работе по упорядочиванию и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации – учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

     

     5. Совершенствование регионального и местного образовательного законодательства в РФ.

 

    Что касается образовательного законодательства субъектов Российской Федерации, то, по мнению А.Н Козырина [15], основная проблема развития регионального законодательства упирается, прежде всего, в нерешенность ряда проблем на федеральном уровне. Дополнительные сложности вызывает частое внесение изменений в федеральные законы. Только за последние три года было принято около 30 федеральных законов и несколько десятков иных нормативных правовых актов РФ в области образования. Практически каждое такое изменение требует внесение соответствующих изменений в региональное законодательство. Кроме того, отсутствует общая методология законодательного регулирования вопросов на уровне субъектов РФ. Как отмечает А.Н. Козырин, «Каждый действует практически в одиночку. Каждый субъект по-своему определяет круг вопросов, подлежащих законодательному закреплению, полноту и способы регулирования соответствующих отношений, структуру закона, его язык и стиль» [16], к числу наиболее серьезных недостатков регионального законодательства, по его словам, относится неоправданное повторение норм федерального законодательства, наличие декларативных, не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм права.

       Говоря об основных направлениях совершенствования образовательного законодательства, необходимо отметить также, что помимо перечисленного, исследователями и специалистами называется еще целый ряд проблем и соответствующих мер по совершенствованию образовательного нормотворчества. К их числу относятся такие направления:

1) разработать типовые законопроекты для регулирования дополнительного и непрерывного образования на территориях субъектов Российской Федерации;

2) уточнить в федеральном законодательстве понятия и правовой статус уровней образования;

3) уточнить понятие и правовой статус дополнительного, непрерывного и дистанционного образования;

4) разработать государственную стратегию и тактику, определяющие конкретное место государства и объем государственных услуг в области образования;

5) в каждом субъекте Российской Федерации разработать и принять соответствующие законы, регламентирующие деятельность в области образования на территории субъекта Российской Федерации для всех ступеней и уровней образования, включая высшее;

6) привести тексты законов в соответствие с общепринятой терминологией международных актов (ЮНЕСКО, ОЭСР, ООН);

7) провести юридико-техническую правку текстов основных законов;

8) привести дефиниции и понятийный аппарат законодательства в области науки в соответствие с международными стандартами;

9) привести законодательство в области образования и науки в соответствие с дефинициями и экономическими инструментами финансового права, а также с остальными отраслями права и др. [17]

       Таким образом, указанные направления совершенствования образовательного законодательства, по мнению автора данной работы, являются базой для решения основных проблем российского образования, и в конечном итоге направлены улучшение положения с реализацией конституционного права на образование.

       Подводя итог, необходимо отметить, что проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в «смежные» отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют «капитального ремонта» образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства нашей страны.

 

[1] Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета, № 7, от 21.01.2009.
[2] Там же.

[3] Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 03.12.2011). – М.: ТК Велби, 2011.

[4] Там же. 
[5] Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ (ред. от 03.12.2011) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" "Российская газета", N 164, 29.08.1996.
[6] Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3802.
[7] "Конвенция о правах ребенка" (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // "Сборник международных договоров СССР", выпуск XLVI, 1993
[8] Рекомендации ЮНЕСКО «О положении учителей» (принята 5 октября 1966 г. Специальной межправительственной конференцией по вопросу о статусе учителей) // Сборник международных договоров СССР", выпуск XLVI, 1993
[9] Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 03.12.2011). – М.: ТК Велби, 2011.

[10] Ежов А.Н. Противоречия законодательства об образовании. Архангельск: Изд-во МИУ, 2001. – с. 96
[11] Там же - с. 95
[12] Балыхин, Г.А., Бердашкевич, А.П., Калинин, А.В. Система образования в России: объекты и субъекты правоотношений, формы и методы государственного регулирования. М.: Изд-во Гос. Думы, 2009. - 205 с.
[13] Бажанов Н.Н. «Образовательное право» и некоторые проблемы законодательства об образовании // Юридическое образование и наука. 2004. № 1. с. 2-3.
[14] Бублик В.А., Владыкина Т.А. Проблема систематизации законодательства об образовании: научное противостояние или диалог? // Российский юридический журнал. 2008. № 1. с. 109.
[15] См. Козырин А.Н. О некоторых проблемах регионального законодательства об образовании // Журнал российского права. - М.: Норма, 2011. - с. 4-23
[16] Козырин А.Н. О некоторых проблемах регионального законодательства об образовании // Журнал российского права. - М.: Норма, 2011. - с. 20.
[17] Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании / В.В. Спасская// «Право и образование». – № 5 – с. 15 – 36.